Peningkatan Kepatuhan Wajib Pajak Melalui Komite Pengawas Perpajakan

A.   Pendahuluan

Apabila dalam suatu negara tingkat kepatuhan wajib pajak dalam membayar pajak sangat tinggi dengan sendirinya tentu akan meningkatkan penerimaan pajak. Dengan demikian, pertanyaan kuncinya adalah bagaimana meningkatkan kepatuhan wajib pajak? Tentunya dengan cara memaksimalkan alokasi anggaran yang berasal dari pajak tersebut untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran wajib pajak. Selain itu, sebagai bentuk penghargaan kepada wajib pajak yang telah membiayai pembangunan negara, sudah sepantasnya wajib pajak harus diberikan pelayanan sebaik mungkin dalam memenuhi kewajiban perpajakannya.

Pelayanan yang baik akan mendorong kepatuhan wajib pajak untuk melaksanakan kewajiban perpajakannya. Untuk dapat meningkatkan kepatuhan wajib pajak yaitu dengan cara mendengar, mencari tahu dan berupaya untuk memenuhi apa yang diinginkan oleh wajib pajak terkait dengan hak dan kewajiban perpajakannya. Sarana untuk mendengarkan keinginan atau suara wajib pajak dibanyak negara dikenal dengan  nama Tax Ombudsman atau di Amerika Serikat dikenal dengan nama National Taxpayer Advocate[1] dengan slogannya “Your Voice at the IRS”.

Peningkatan kepatuhan wajib pajak merupakan tujuan utama yang hendak dicapai oleh berbagai otoritas pajak di dunia. Untuk mencapai tujuan tersebut, pemberian pelayanan yang sebaik mungkin diyakini dapat mendorong kepatuhan wajib pajak dalam membayar pajak. Organisasi kerjasama ekonomi negara-negara maju (OECD) menyatakan bahwa pelayanan kepada wajib pajak dengan memberikan perlakuan pajak yang fair dan efisien akan mendorong tingkat kepatuhan wajib pajak.[2] Hal ini pula diyakini oleh otoritas pajak Belanda (The Dutch Tax and Customs Administration) yang menyatakan dalam visinya bahwa tingkat kepatuhan wajib pajak akan dicapai melalui peningkatan pelayanan kepada wajib pajak.[3] Untuk itulah, di Bangladesh, didirikan tax ombudsman yang bertujuan untuk meningkatkan hubungan antara wajib pajak dan otoritas pajak melalui peningkatkan pelayanan kepada wajib pajak yang akan berdampak terhadap  peningkatan penerimaan pajak.[4]

Dalam praktiknya, tolak ukur pelayanan kepada wajib pajak didasarkan atas hak-hak dasar wajib pajak yang biasanya di negara-negara maju dinyatakan dalam taxpayers’ rights yang elemennya terdiri sebagai berikut ini:[5]

1. hak untuk mendapatkan informasi, bantuan dan didengar keluhannya;
2. hak untuk mengajukan banding;
3. hak untuk hanya membayar pajak yang seharusnya terutang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan dan tidak lebih dari yang seharusnya;
4. hak untuk mendapatkan kepastian hukum;
5. hak atas jaminan tidak dilanggarnya hak-hak pribadi (privacy) wajib pajak;
6. hak atas kerahasiaan .

Dengan diberikannya hak-hak dasar tersebut dalam suatu sistem perpajakan, maka tuntutan atas pelaksanaan kewajiban perpajakan yang harus dilaksanakan oleh wajib seperti:

1. kewajiban untuk berlaku jujur;
2. kewajiban untuk dapat bekerjasam secara positif;
3. kewajiban untuk menyediakan data secara akurat dengan tepat waktu;
4. kewajiban untuk melakukan penyimpanan data;
5. kewajiban untuk membayar pajak dengan tepat waktu;

akan lebih mudah untuk dilakukan.

B.   Komite Pengawas Perpajakan (Tax Ombudsman) dan Fungsinya
Sesuai dengan namanya, lembaga semacam komite pengawas atau ombudsman didirikan dalam rangka untuk melakukan pengawasan terhadap (i) individu yang menjalankan kegiatan publik dan (ii) pengawasan terhadap prosedur administrasi dan kebijakan publik yang menyimpang dari asas good governance. Menurut Prof Rowat, ombudsman merupakan pihak yang independen yang menerima dan melakukan penyelidikan terhadap keluhan dari masyarakat terkait dengan tindakan administrasi. Selain itu, ombudsman juga mempunyai otoritas untuk menyampaikan masukan melalui suatu publikasi tertentu.[6] Di India, pembentukan tax ombudsman juga dimaksudkan untuk mendengar keluhan wajib pajak yang diperlakukan secara sewenang-wenang dan untuk memfasilitasi penyelesaiannya.[7]

Ombudsman pertama kali didirikan di Swedia melalui Swedish Constitution Act 1809. Terkait dengan fungsi lembaga komite pengawasan, ada dua macam pengawasan di sini, yaitu (i) pengawasan terhadap individu yang melaksanakan kebijakan publik, dan (ii) pengawasan terhadap sistem administrasi dan kebijakan publik.

Seperti telah disebutkan di atas, di Amerika Serikat, komite pengawas perpajakan dikenal dengan nama National Taxpayer Advocate yang merupakan lembaga independen yang berada dalam satu atap dengan IRS. Adapun fungsi yang dijalankan oleh National Taxpayer Advocate adalah sebagai berikut:[8]

Adapun tujuan dibentuknya Komite Pengawas Perpajakan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 54/PMK.09/2008 tanggal 17 April 2008 adalah sebagai berikut:[9]

Kalau kita bandingkan fungsi dan kewenangan antara Komite Pengawas Perpajakan yang dibentuk di Indonesia dan National Taxpayer Advocate di Amerika Serikat pada dasarnya adalah mempunyai kesamaan yaitu sama-sama (i) mengkaji permasalahan yang terkait dengan prosedur administrasi dan kebijakan perpajakan serta (ii) memberikan rekomendasi atas prosedur, sistem administrasi dan kebijakan perpajakan. Dengan kata lain, fokusnya pada pengawasan sistem prosedur administrasi dan kebijakan perpajakan dan bukannya pengawasan terhadap individu yang menjalankan kebijakan perpajakan. Disamping itu, anggota komite juga harus proaktif mencari masukan serta mengkaji permasalahan dan tidak hanya mengandalkan masukan dari masyarakat saja.

Terkait dengan fungsi mana yang lebih ditekankan, ombudsman pajak di Italia, selain membantu wajib pajak yang sedang menghadapi permasalahan dengan otoritas pajak, juga melakukan identifikasi permasalahan sistem administrasi pajak yang sedang berjalan.[10] Dengan demikian, anggota komite pengawasan perpajakan atau tax ombudsman dituntut kemampuannya secara proaktif untuk memberikan masukan kepada otoritas pajak apabila terdapat kelemahan dalam sistem administrasi pajak.[11] 

C.   Kedudukan Komite Pengawasan Perpajakan (Tax Ombudsman)
Sebagai lembaga pengawas, idealnya kedudukan dari komite pengawas perpajakan atau tax ombudsman harus independen terhadap lembaga yang di awasi. Menurut Leon Yudkin, komite pengawas perpajakan tidak boleh ditempatkan di lembaga eksekutif karena akan menimbulkan konflik kepentingan.[12] Akan tetapi, dalam praktik di beberapa negara, kedudukan komite pengawas perpajakan ini bervariasi. Di Bangladesh, tax ombudsman merupakan lembaga yang anggotanya diangkat oleh presiden. Sedangkan di Amerika Serikat, komite pengawas perpajakan yang dikenal dengan nama National Tax Advocate berada di dalam Internal Service Revenue (IRS).

D.   Peran Strategis Komite Pengawas Perpajakan di Indonesia
Dengan melihat berbagai pandangan yang telah diuraikan di muka, maka peran strategis yang dapat dilakukan oleh Komite Pengawas Perpajakan di Indonesia untuk meningkatkan kepatuhan wajib pajak yaitu dengan cara melakukan berbagai saran pembenahan yang pada dasarnya terdiri dari empat hal utama sebagai berikut: (i) legislasi pembuatan kebijakan dan hukum perpajakan, (ii) prosedur administrasi perpajakan, (iii) ketentuan tentang penyelesaian sengketa pajak, (iv) ketentuan tentang kuasa wajib pajak, dan permasalahan lainnya. Berikut ini dalam Tabel 1 ini diuraikan ke-empat hal pokok tersebut yang harus menjadi kajian utama dari Komite Pengawas Perpajakan:

Tabel 1

Empat Hal Pokok terkait dengan Peran Strategis Komite Pengawas Perpajakan

1.      Legislasi Kebijakan dan Hukum Perpajakan

Pasal 23A UUD 1945 menyatakan bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dalam undang-undang. Pengaturan seperti yang dinyatakan dalam UUD 1945 tersebut mengandung arti bahwa tidak ada pajak yang dapat dipungut tanpa adanya persetujuan dari rakyat (melalui wakil rakyat yang ada di DPR). Dalam undang-undang perpajakan yang kita anut, sering terjadi kebijakan dan ketentuan perpajakan tertentu didelegasikan dan diatur lebih lanjut di dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang kedudukannya dibawah undang-undang.

Di Meksiko, dalam rangka untuk memberikan kepastian hukum, penentuan unsur-unsur (penghasilan dan biaya) untuk menghitung penghasilan kena pajak (tax base) dan tarif pajak (tax rate) harus diatur secara jelas dalam undang-undang perpajakan.[13] Atau dengan kata lain melalui proses persetujuan antara wakil rakyat (yang juga wakilnya wajib pajak) dengan negara yang diwakili oleh pemerintah. Jadi, pengaturan tentang tax base dan tax rate tidak boleh didelegasikan kepada peraturan perundang-undangan yang kedudukannya ada di bawah undang-undang yang dalam prosesnya tidak melalui persetujuan dari rakyat.

Terkait dengan pendelegasian dan pengaturan lebih lanjut ketentuan perpajakan kepada peraturan perundang-undangan yang tingkatannya di bawah undang-undang, disini dituntut peran Komite Pengawas Perpajakan yang mewakili wajib pajak untuk dapat menjadi “mediator” dalam rangka melakukan dengar pendapat kepada pemerintah terhadap rencana pembuatan kebijakan perpajakan yang nantinya akan diterapkan kepada wajib pajak. Kalau hal ini dilakukan, diharapkan kebijakan pajak yang akan diperlakukan tersebut dapat diterima dan tidak mendapat penolakan dari wajib pajak. Dengan demikian, tujuan pemerintah untuk mengumpulkan pajak dari wajib pajak dapat terlaksana dengan efektif serta akan mengurangi tindakan constitutional review ke Mahkamah Konstitusi dan judial review ke Mahkamah Agung yang dilakukan oleh wajib pajak.

2.      Prosedur Administrasi Pajak

Komite Pengawas Perpajakan dapat memberikan masukan atas model pelayanan yang seharusnya dilakukan oleh kantor-kantor pelayanan pajak seperti dapat dilihat dalam Tabel 2 sebagai berikut ini:[14]

Tabel 2

Model Pelayanan Administrasi

3.      Penyelesaian Sengketa Pajak

Sama seperti di banyak negara, proses penyelesaian atas sengketa pajak (ketetapan pajak) diselesaikan melalui dua tahapan yaitu (i) penyelesaian di tingkat administrasi (dikenal dengan nama proses keberatan) dan (ii) penyelesaian di tingkat badan peradilan apabila penyelesaian di tingkat administrasi tidak dicapai kesepakatan.

Di Indonesia, saat ini kecenderungan yang terjadi adalah penyelesaian sengketa pajak kebanyakan diselesaikan di tingkat pengadilan pajak. Hal ini dapat dilihat banyaknya kasus sengketa pajak yang menumpuk di Pengadilan Pajak yaitu sekitar 9.400.[15] Dari kasus-kasus tersebut, sebagian besar dimenangkan oleh wajib pajak seperti terlihat dalam Tabel 3 berikut ini:[16]

Tabel 3

Putusan Pengadilan Pajak

Sumber: Pengadilan Pajak sebagaimana disajikan oleh Winarto Suhendro dalam artikelnya “Pengadilan Pajak sebagai Pengadilan Khusus di Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara”

Dengan menumpuknya perkara di tingkat Pengadilan Pajak dan banyaknya perkara yang dimenangkan oleh wajib pajak, pertanyaan yang layak diajukan adalah bagaimana proses penyelesaian sengketa pajak di tingkat administrasi atau keberatan apabila dikaitkan dengan bentuk pelayanan kepada wajib pajak? Sebagai bagian dari pelayanan kepada wajib pajak seharusnya penyelesaian sengketa pajak di tingkat keberatan harus benar-benar mempertimbangkan aspek keadilan, sesuai dengan fakta, dan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Jangan sampai atas perkara yang sama yang di tingkat Pengadilan Pajak yang selalu dimenangkan oleh wajib pajak tidak dijadikan acuan oleh Direktorat Jenderal Pajak.

Di Jepang, apabila pengadilan banding memenangkan wajib pajak maka otoritas pajak akan menyesuaikan peraturan perundang-undangan perpajakannya untuk disesuaikan dengan putusan banding.[17] Hal ini dilakukan dalam rangka untuk kepastian hukum bagi wajib. Dengan demikian, terhadap kasus-kasus yang sama yang terjadi dikemudian hari tidak perlu lagi dibawa ke tingkat pengadilan. Tentunya ini akan mengurangi cost of compliance wajib pajak karena tidak perlu mengeluarkan biaya, waktu dan energi untuk membawa sengketa pajak ke tingkat pengadilan. Dengan pendekatan yang dilakukan di Jepang tersebut, jumlah kasus sengketa pajak yang dibawa di tingkat pengadilan sangat sedikit dan sebagian besar dimenangkan oleh pemerintah. Hal ini menunjukkan bahwa penyelesaian sengketa pajak di tingkat administrasi (eksekutif) cukup memuaskan wajib pajak.

Belanda juga melakukan hal yang sama dengan Jepang, yaitu apabila Mahkamah Agung Belanda memenangkan wajib pajak dan ketika otoritas pajak tidak setuju dengan putusan Mahkamah Agung maka akan mengajukan kasus yang sama kepada Mahkamah Agung. Akan tetapi, apabila Mahkamah Agung tetap memenangkan wajib pajak maka otoritas pajak akan merubah ketentuan perpajakannya.[18]

Dalam rangka untuk memberikan kepastian hukum dan meringankan compliance cost wajib pajak, Komite Pengawas perpajakan dapat melakukan tugas untuk mengidentifikasi kasus-kasus sengketa pajak yang dibawa ke pengadilan dan menganalisis ketentuan perpajakan mana yang perlu dirubah atau tidak. Tugas ini selaras dengan apa yang dikatakan oleh Duncan Bentley bahwa tax ombudsman mempunyai tugas yang luas dalam rangka meringankan beban administrasi wajib pajak.[19]

4.      Ketentuan tentang Kuasa Wajib Pajak

Terkait dengan kebijakan tentang kuasa wajib pajak dan profesi pajak, dalam ketentuan yang berlaku saat ini di Indonesia menimbulkan cost of compliance yang tinggi karena terdapat upaya untuk mengarahkan wajib pajak untuk menggunakan jasa konsultan pajak atau mewajibkan pegawai pajak dari wajib pajak untuk mengikuti sertifikasi yang diselenggarakan oleh suatu profesi konsultan pajak tertentu.[20] Hal ini tentu akan menciptakan biaya adminstrasi perpajakan yang tinggi bagi wajib pajak. Tentu ini sangat bertentangan dengan tujuan perubahan UU Nomor 28 tahun 2007 tentang Perubahan Ketiga UU Nomor 6 tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan yaitu untuk meningkatkan efisiensi pemungutan pajak dalam rangka mendukung penerimaan negara. Hal ini selaras dengan Duncan Bentley yang menyatakan bahwa meminimalkan cost of compliance wajib pajak akan berdampak kepada peningkatan penerimaan pajak.[21]

5.      Permasalahan Lainnya

Belajar dari laporan komite pengawas perpajakan di Amerika Serikat (National Taxpayer Advocate), permasalahan seperti disajikan dalam Tabel 4 di bawah ini perlu menjadi perhatian Komite Pengawas Perpajakan di Indonesia karena sering dikeluhkan oleh wajib pajak Amerika Serikat.

Tabel 4

Permasalahan yang Sering Dikeluhkan oleh Wajib Pajak di Amerika Serikat

Sumber: National Taxpayer Advocate, Report to Congress, Fiscal Year 2010 Objectives, 30 Juni 2009.

E.     Kesimpulan
Dari uraian di atas, jelas bahwa pemberian pelayanan yang sebaik mungkin kepada wajib pajak akan menaikkan tingkat kepatuhan wajib pajak. Tingginya tingkat kepatuhan wajib pajak dengan sendirinya akan meningkatkan penerimaan pajak. Peran Komite Pengawas Perpajakan adalah untuk memastikan bahwa wajib pajak telah dilayani sebaik mungkin oleh Direktorat Jenderal Pajak. Dengan demikian, terdapat sinergi antara Direktorat Jenderal Pajak dan Komite Pengawas Perpajakan sebagaimana disajikan dalam Tabel 5 berikut ini:

Tabel 5

Hubungan Sinergi antara Direktorat Jenderal Pajak dan Komite Pengawas Perpajakan

[1] Duncan Bentley, Taxpayers’ Right: An International Perspective, The Revenue Law, 1998, hal. 28.

[2] OECD Centre for Tax Policy and Administration, Principles of Good Tax Administration-Practice Note (GAP001), 1999 amended 2001.

[3] Matthijs Alink & Victor Van Kommer, The Dutch Approach: Description of the Dutch Tax Administration, Second Revised Edition, IBFD, 2009, hal. 17.

[4] Sirena J. Scales, “Bangladesh: Parliament Approves Creation of Tax Ombudsman Post”, dalam Tax Notes International, 2005, hal. 222.

[5] Stuart Hamilton, “Putting the Client First: The Emerging Coperation Copernican Revolution of Tax Administration”, dalam Tax Notes International, 2003, hal. 571-572.

[6] Swapan Kumar Bala dan Pallb Kumar Biswas, Tax Ombudsman in Bangladesh: An Analytical Review of the Regulatory Framework. The Cost and Management, Vol. 33 No. 6 November-December 2005, hal. 27-40.

[7] Lisa J. Bender, “India: Sing Announces Measures to Improve Tax Dispute Resolution”, dalam Tax Notes International, 2003, hal. 314.

[8] National Taxpayer Advocate, Report to Congress: Fiscal Year 2010 Objectives, 30 Juni 2009, hal. 1.

[9] PMK Nomor 54/PMK.09/2008 tanggal 17 April 2008 ini merupakan amanah dari Pasal 36C UU Nomor 6 tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata cara Perpajkan sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan UU Nomor 28 tahun 2007.

[10] Carlo Romano, “Private Rulling System in the EU Member States: A Comparative Survey”, dalam European Taxation, 2001, hal. 28.

[11] Duncan Bentley, Taxpayer’s Rights: An International Perspective, The Revenue Law Journal, 1998, hal, 56.

[12] Leon Yudkin, A Legal Structure of Effective Income Tax Administration, Harvard Law School, Cambridge, 1971.

[13] Oscar Moliho, “Limit on the Taxing Power of the Mexican Government”. Dalam BIFD, 2004, hal. 551.

[14] Stuart Hamilton, “Putting the Client First: The Emerging Coperation Copernican Revolution of Tax Administration”, dalam Tax Notes International, 2003, hal. 575.

[15] Kompas.com, 14 Oktober 2009.

[16] Winarto Suhendro, “Pengadilan Pajak Sebagai Pengadilan Khusus di Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara”, www.setpp.depkeu.go.id.

[17] Minoru Nakazato, Mark Ramseyer, dan Yasutaka, “General Description Japan,” dalam Comparative Income Taxation, Kluwer Law International, 2004, hal. 83.

[18] Kees van Raad, ““General Description The Netherlands,” dalam Comparative Income Taxation, Kluwer Law International, 2004, hal. 95.

[19] Duncan Bentley, Taxpayers’ Rights: Theory, Origin and Implementation, Kluwer Law International, 2007, hal. 170.

[20] Lihat tulisan penulis yang berjudul “Ada Apa Dibalik Ketentuan Kuasa Wajib Pajak?”, dalam Inside Tax, Edisi 05 Maret 2008, hal. 6-12.

[21] Duncan Bentley, Taxpayers’ Rights: Theory, Origin and Implementation, Kluwer Law International, 2007, hal. 72.